新冠肺炎疫情防控之戰后，《傳染病防治法》再次迎來修訂契機。近日，十幾位專家學者撰寫了《關于修改傳染病防治法相關條款的專家建議》。

　　“完善疫情預警體系”、“進一步明確疫情發布權”和“完善法律責任規定”，等等。專家們就本次疫情中公眾普遍關心的問題提出了建議。

　　中國衛生法學會常務副會長、清華大學法學院教授王晨光告訴《財經》，我國有很多與傳染病和公共衛生事件相關的法律法規，比如突發事件應對法、傳染病防治法、突發公共衛生事件應急條例、傳染病防治法實施辦法等法律框架雖然比較完善，但相互不匹配，制定時間和立法目的也不一樣。另外，相關法律法規不夠明確，可操作性不強。這些缺點和不足在這次疫情應對中暴露無遺，值得反思和改進。

　　“剛開始的時候，病毒不確定，傳播渠道不確定，毒性不確定。面對不確定因素，如何做到依法、科學、有序決策？我們需要建立我們的法律機制來處理不確定因素。健全的制度不是死的，而是解決了活的、不確定的因素?！蓖醭抗庹f。

　　疫情升級后，王晨光也參與了疫情防控。2月8日，國家衛計委調整并公布了專家名單，王晨光是兩位法律界人士之一。上述《關于修改傳染病防治法相關條款的專家建議》由王晨光等11位專家學者撰寫。

　　3月1日，國家衛健委黨組發表最新一期《求是》雜志文章，提出推動修訂《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規。日前，司法部出臺意見，強調要推進立法和文件合法性審查，適時修訂傳染病防治法及其實施辦法、突發公共衛生事件應急管理條例等。

　　《傳染病防治法》上一次修訂是在非典之后的2004年，至今已近16年。

　　南開大學法學院教授宋也參與了《傳染病防治法》的修訂。他告訴《財經》，建議完善法律的立法目的，明確傳染病防治法與相關法律的關系，建立從預防到應對的全周期防控機制和體系，完善疫情信息報告和發布程序，明確防控措施的法律依據，完善法律責任的規定，明確相關概念和術語。

　　誰能公開警告？

　　疫情已經發酵很久了，但是是從網上出現的一份文件才被大眾知道的。2019年12月30日，《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》傳開。這份通報說，武漢華南海鮮市場出現不明原因肺炎。請立即查看并統計近一周內收治的具有類似特征的不明原因肺炎患者，簽名為武漢市衛生健康委員會醫政處。

　　很快，這份文件的真實性得到了媒體的證實。次日，武漢市衛健委首次發布肺炎疫情通報:“未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染”。

　　2020年1月1日，武漢市公安局官方微博發布消息稱，武漢市衛健委已發布肺炎病例情況通報，但有網友未經核實，擅自傳喚處理8人，并發布、轉發虛假信息。

　　情況已經很緊急了?！敦斀洝酚浾吡私獾?，1月3日武漢某區召開不明原因病毒性肺炎防控緊急會議，武漢市衛健委要求迅速進入戰時狀態。但當時公眾并不知道這件事。

　　1月11日，武漢市衛生健康委發布通報，再次強調未發現醫務人員感染，未發現人傳人的明確證據。1月15日，武漢市衛生健康委發布通報，指出新型冠狀病毒“不排除有限人傳人的可能”，但該病毒“持續人傳人的風險較低”。然而，據《財經》記者了解，僅在武漢市中心醫院，1月11日該院就接診了3例疑似感染者，其中包括眼科醫生李文亮。

　　2004年修訂《傳染病防治法》時，明確國家建立傳染病預警制度?！秱魅静》乐畏ā肥跈鄧鴦赵盒l生行政部門和省級人民政府根據對傳染病發生和流行趨勢的預測，及時發布傳染病預警，并根據情況向社會公布。

　　對此，南開大學法學院副教授朱同輝建議，《傳染病防治法》等法律法規中的預警應明確為“外部預警”，并細化發布外部預警的條件和情形，提高及時性和透明度。

　　宋告訴《財經》，預警系統是指根據傳染病疫情報告和監測數據或國際、國內疫情信息，對某一傳染病或某一不明原因疾病進行分析評估，對可能引起傳染病在人群中發生、暴發、流行的預警信息，并采取應對措施?！斑@次疫情暴露了我國傳染病預警系統發布的一些問題。比如，是不是可以在未來疫情的預警和發布上，賦予國家和省級疾病預防控制機構權力，讓‘能聽到槍聲的人’直接指揮發布?！?/p>

　　宋建議，完善預警體系，明確傳染病預警的內容，明確預警的信息公開制度。他認為，當某一特定傳染病報告或累計到一定數量的病例時，此時應減少行政機關的自由裁量權，出于風險防范的需要，必須公告預警。他建議，賦予省級衛生行政部門和省級疾病預防控制機構在傳染病暴發、流行時，向社會公布本行政區域傳染病疫情信息的權力。

　　面對重大疫情，疾病預防控制機構應該承擔怎樣的使命？2月27日，國家衛健委高級專家組組長、國家呼吸疾病臨床醫學中心主任鐘南山在發布會上表示，“要提高疾控中心的地位，要有一定的行政權力”。

　　鐘南山指出，2020年1月3日正式分離出病毒株，報告給了地方疾控中心，也報告給了國家疾控中心?！拔艺J為我們疾控中心的地位太低了。疾控中心只是衛健委領導下的一個技術部門，其特殊地位還沒有得到足夠的重視。在美國，很多國家的疾控中心都是直接和中央政府對接的，不需要逐級申報。即使在特殊情況下，也可以直接向社會公布，但中國不是，是一級?！?/p>

　　疾控中心是我國的公益性機構，長期以來財政投入不足。2018年深化機構改革以來，部分省份整合了包括疾控中心在內的各類機構，打破了疾控系統自上而下的鏈條。

　　王晨光說，目前，疾控中心的職能和職責不清，疾控中心的定位需要在新一輪機構改革中得到理順。

　　如果直接報告系統失敗了怎么辦？

　　《傳染病防治法》對“疫情報告、通報、公布”制度規定了屬地管理原則，要求任何單位和個人發現傳染病患者后，按照行政區域及時向當地縣級疾病預防控制機構報告，由縣級疾病預防控制機構逐級或直接報告。

　　2003年非典后，中央和地方政府共同投資約7.3億元建立了“全國傳染病和突發公共衛生事件監測信息系統”(以下簡稱網絡直報系統)。

　　這種網絡直報系統是我國預防傳染病和突發公共衛生事件的手段之一，應為早期發現、調查和處置提供信息支持。但在疫情爆發后的前28天就失敗了(參考《財經》2月25日報道:傳染病網絡直報系統投資7.3億，為什么28天就失敗了？)，1月24日新功能上線前，疫情主要以口頭、郵件、電話等方式報告。

　　宋說，信息化、大數據、人工智能在疫情報告和通報中的作用，現行法律沒有規定。建議在法律修訂中明確傳染病監測報告信息系統的法律地位，強化各級專門疾病預防控制機構在信息收集和發布中的作用。

　　現行《傳染病防治法》規定，疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實傳染病疫情信息。疾病預防控制機構應當設立或者指定專門部門和人員負責傳染病信息管理，及時核實和分析疫情報告。

　　目前，世界衛生組織關于傳染病疫情的信息來源有兩個?！耙环N是官方渠道，占30%左右；其次是非正規渠道，占70%。世界衛生組織特別強調，要充分重視來自各方面的信息?！边@是時任全國人大常委會委員的朱相遠在2004年編輯的《傳染病防治法釋義》中解釋的。

　　王晨光建議，在完善和發揮直報和報告系統功能的同時，不能把傳染病的信息集中在一個官方渠道，而應該更好地整合社會上所有渠道的信息。他主張社會的信息來源不同，“它總是集中的，屬于一個主管部門?！奔羞@些信息的目的是預警，集中分析，判斷，是否啟動應急狀態。"

　　王晨光認為，在信息收集中要謹防虛假信息，但專業人士的信息也不可忽視。另外，對敢于舉報的人要有獎勵?！叭绻@個系統是有效的，誰舉報誰就有獎勵。如果被處罰，你說誰？”

　　“我們應該把人民的生命安全和健康放在第一位。不同的信息應該能夠有序地進入決策機構，這也是我們對下一步修改法律提出建議的一個方面?！蓖醭抗飧嬖V《財經》記者。

　　地方政府無權公開疫情？

　　1月27日，武漢市市長周先旺在接受央視采訪時表示，“各方對我們的信息公開不滿意”，“公開不及時，我們應該理解，因為這是傳染病，傳染病有傳染病防治法，依法必須公開。作為地方政府，我只有在獲得這些信息并授權后才能公開，所以當時很多人并不理解這一點?！?/p>

　　傳染病疫情信息是否需要授權才能發布？對此，《傳染病防治法》中直接對應的規定是，當傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域內的傳染病疫情信息。

　　宋解釋說，這涉及到如何理解對《傳染病防治法》第三十八條的理解和適用?！秱魅静》乐畏ā返谌藯l第三款規定，“在傳染病暴發、流行時”，國務院衛生行政部門“可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域內的傳染病疫情信息”，但不能認為地方政府面對新的、未知的傳染病無權公布任何信息。

　　宋指出，第三十八條第二款還規定，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域內的傳染病疫情信息。因此，他認為，省級衛生行政部門有權發布本行政區域內的傳染病疫情信息，無論“傳染病暴發流行”與否，都應當及時準確地發布傳染病疫情信息。

　　此外，現行《傳染病防治法》規定了傳染病預警制度，明確省級政府“根據對傳染病發生和流行趨勢的預測，及時發布傳染病預警，并根據情況予以公布”。"這賦予了省級政府發布預警的權力."

　　“傳染病疫情信息應當及時準確公布，這是《傳染病防治法》明確要求的?！蓖醭抗鈴娬{，應當準確理解和適用《傳染病防治法》第38條。

　　此外，王晨光告訴《財經》，2006年，衛生部修訂了《法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布預案》，授權各省、自治區、直轄市衛生行政部門在發生傳染病疫情、流行和其他突發公共衛生事件時，及時準確發布本行政區域內的法定傳染病疫情和突發公共衛生事件信息。

　　“法律規定不明確，可操作性不強，細節不夠。具體的主體、權限、程序、方式都不是很清楚。緊急情況下估計沒多少人關注衛生部的一個部門規章?！蓖醭抗庹f:

　　宋還指出，《傳染病防治法》第三章有相當一部分規定了疫情報告和通報，就是行政系統之間的信息報告、發布和共享，只用一個系統規定傳染病的信息公開。他建議，修法時明確國家和省級疾病預防控制機構發布信息的權力；他還建議明確公布疫情信息的內容，包括傳染病的性質和病因；疫情發生的地點和范圍；疫情的發生率、傷亡人數和涉及人員；疫情處理措施和控制等。

　　“封城”后該怎么辦？

　　2020年1月23日凌晨，武漢宣布“封城”。當日10時起，全市市區公交、地鐵、輪渡、長途客運停駛；沒有特殊原因，市民不能離開武漢，機場、火車站暫時關閉。

　　王晨光指出，所謂的“城市封鎖”不是一個法律術語?！秱魅静》乐畏ā吩谝咔榭刂埔徽轮幸幎?，關閉可能引起傳染病傳播的場所，封鎖疫區?！锻话l事件應對法》在應急措施中規定，應當關閉或者限制使用易發生突發事件的場所，控制或者限制在公共場所進行容易導致危害擴大的活動；法律、法規和規章規定的其他必要的預防和保護措施。

　　王晨光進一步解釋說，傳染病和突發公共衛生事件相關法律不匹配，制定時間和立法目的不同，法律規定不細致，可操作性不強。這些問題在這次疫情應對中暴露無遺。比如這次官方沒有宣布武漢或湖北為疫區，只是宣布湖北省政府啟動突發公共衛生事件二級(后改為一級)應急響應，進入戰時狀態。

　　宋也認為，武漢實際上采取了“封鎖”，但沒有依法宣布為疫區，這是法律上的缺陷。

　　武漢“封城”之初，一度面臨醫療保障物資匱乏、居民生活不便、物資運輸困難等問題。

　　宋告訴《財經》記者，《傳染病防治法》的“疫情控制”一章對如何控制疫情論述較多。程序只規定了公告程序，沒有規定必須提前多長時間，也沒有規定采取控制措施時對相對人權益的保護。

　　“目前更多的是控制，追求公共秩序和公共利益，盡快實現‘控制和消除傳染病的發生和流行’的目標。對公民自由和財產權限制的補償，對程序性權利的保護，對采取管制措施期間公民生存權的保護，都比較模糊。"

　　因此，宋建議，今后修改法律時，明確傳染病暴發流行時采取緊急措施的程序，明確政府及有關部門有保障公民基本生活的義務。

　　(財經記者辛娜對本文亦有貢獻)

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